МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ

на тему:

«Особливості роботи юридичної служби у напрямку систематизації законодавства»

смт. Горностаївка

Поняття, види та значення систематизації законодавства

У сучасних цивілізованих державах є значна кількість нормативних актів, що видаються різними органами, мають не однакову юридичну силу, не співпадають за часовим виміром, поширюються на різних суб'єктів і територіальний простір. Тому природно, що з часом між ними виникають суперечності, а збільшення кількості нормативних матеріалів ускладнює їх виконання. Крім того, акти видані в різні періоди часу, неоднаково регулюють суспільні відносини. Але законодавство не може функціонувати належним чином, якщо воно не є системою, складові якої тісно пов'язанні та узгоджені, взаємовплив яких ретельно регламентується чіткою ієрархічною побудовою. Система права, що постійно змінюється, її розвиток і вдосконалення, прийняття нових нормативних актів, внесення до них змін, скасування старих нормативних рішень об'єктивно обумовлює упорядкування всього комплексу чинних нормативних актів, їх укрупнення, приведення у певну науково обґрунтовану систему, видання різного роду збірників і зібрань законодавства. Таку діяльність з приведення нормативних актів у єдину, упорядковану систему називають систематизацією законодавства.

Систематизація законодавства є  засобом  реформування та упорядкування законодавства, зведення його до певної внутрішньо узгодженої системи. За допомогою систематизації усуваються недоліки, повтори, застарілі норми  та забезпечується зручність у використанні нормативної бази тощо.

Систематизація законодавства є важливою умовою правильного з'ясування і застосування норм права державними органами, вона сприяє розумінню законодавства як єдиного цілого. Систематизація забезпечує доступність законодавства для суспільства, вона повинна використовуватися насамперед для забезпечення суб'єкта права необхідною нормативно-правовою документацією.

У теорії права розрізняють три види (форми) систематизації законодавства:

• кодифікація законодавства – це змістовна переробка, узгодження й об'єднання певної групи юридичних норм, пов'язаних спільним предметом правового регулювання, в єдиному нормативному акті. Тобто, це впорядкування правових норм, яке супроводжується переробкою їхнього змісту, зі скасуванням одних й ухваленням інших норм права, що можливе лише у процесі правотворчості. У результаті кодифікації видається єдиний, логічно і юридично цільний, нормативно-правовий акт;
• консолідація – вид систематизації в процесі якого кілька актів об’єднуються в новому документі. У процесі консолідації правотворчим органом створюється новий акт, який повністю замінює попередні, усі нормативні положення раніше прийнятих актів об'єднуються в ньому без змін, хоча, як правило, здійснюється їх редакційна правка, усуваються суперечності, повтори;
• інкорпорація законодавства – це  форма систематизації законодавства, яка полягає у зведенні воєдино чинних нормативно-правових актів без зміни їх змісту і видання різного роду збірників. Інкорпорація може здійснюватися за хронологічним, алфавітним чи предметним критерієм, а також бути офіційною і неофіційною.

      Офіційна інкорпорація законодавства здійснюється компетентним органом державної влади. Так, Міністерство юстиції України здійснює офіційну, хронологічну інкорпорацію законів та інших актів Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, зареєстрованих Міністерством юстиції України і внесених до Єдиного державного реєстру. Результати цієї діяльності містяться у виданні "Офіційний вісник України".

Неофіційна інкорпорація законодавства здійснюється юристами-науковцями, видавництвами, юрисдикційними органами, юристами-практиками. Як правило, більшість інкорпорованих збірників законодавства базується на предметній ознаці, тобто за галузями права.

У практичній діяльності юридичних служб до систематизації законодавства відносять облік, зберігання та підтримання у контрольному стані актів законодавства, що використовується в роботі підприємством, установою, організацією

Робота юридичної служби у напрямку систематизації законодавства

Питання діяльності юридичної служби міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих державних адміністрацій, а також державних підприємств, установ та організацій  регулює Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року № 1040 (надалі – Загальне положення).

У Загальному положенні визначено такі напрямки здійснення систематизації законодавства юридичною службою:

• ведення обліку актів законодавства і міжнародних договорів України (пп. 18 п. 10, пп.17 п. 11 Загального положення);
• забезпечення підтримання їх у контрольному стані (пп. 18 п. 10, пп. 17 п. 11 Загального положення);
• забезпечення зберігання актів законодавства і міжнародних договорів (пп. 18 п. 10, пп.17 п. 11 Загального положення);
• збір інформації про офіційне оприлюднення актів законодавства в друкованих виданнях (пп. 19 п. 10, пп. 18 п. 11 Загального положення).

Враховуючи, що статтею 117 Конституції України встановлено: «Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання», ухилення від цієї роботи є порушенням вимог чинного законодавства. Виконання відповідних функцій є обов’язком юридичної служби та повинно бути передбачено в посадових інструкціях її працівників.

Пунктом 16 Загального положення визначено обов’язок органу виконавчої влади, підприємства створювати умови для належної роботи і підвищення кваліфікації працівників юридичної служби, в тому числі забезпечувати їх нормативно-правовими актами і довідковими матеріалами, іншими посібниками та літературою з правових питань, електронною системою інформаційно-правового забезпечення, а також доступом до інформаційних баз.

Координацію діяльності міністерств, центральних органів виконавчої влади, їх  територіальних органів, місцевих державних адміністрацій з питань систематизації законодавства, перевірку стану такої діяльності, надання рекомендацій щодо її поліпшення і внесення пропозицій про усунення виявлених недоліків забезпечують відповідно Міністерство юстиції України та його територіальні органи, що закріплено у їх положеннях.

Слід зауважити, що єдиного нормативно-правового акта, який би визначав порядок здійснення систематизації законодавства юридичною службою  немає.

Як правило, такий  порядок визначається міністерством або центральним органом виконавчої влади. Для прикладу можна навести:

• Положення про порядок здійснення обліку та систематизації законодавства в органах та установах юстиції України, затверджене наказом від 15 квітня 2004 року N 31/5;
• Положення про порядок здійснення обліку та систематизації законодавства в митній службі України, затверджене наказом від 18 листопада 2011 року N 976;

• Положення про порядок здійснення обліку та систематизації законодавства на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління Міністерства культури України, затверджене наказом від 13 березня 2012 року N 195;
• Положення про порядок здійснення обліку та систематизації законодавства в Держземагентстві України, затверджене наказом від 13 січня 2012 року N 9;
• Положення про порядок здійснення обліку та систематизації законодавства у Фонді державного майна України, затверджене наказом від 12 червня 2012 року N 2920;
• Порядок здійснення обліку та систематизації законодавства в Держспоживінспекції України, затверджений наказом від 25 червня 2012 року N 97;
• Порядок здійснення обліку та систематизації законодавства в Державній службі України з надзвичайних ситуацій, затверджений наказом від 18 грудня 2013 року N 772;
• Положення про порядок здійснення обліку та систематизації законодавства в юридичній службі Міністерства внутрішніх справ України, затверджене наказом від 17 червня 2013 року N 646;
• Положення про порядок обліку та систематизації законодавства в Укрдержреєстрі, затверджене наказом від 05 липня 2013 року N 395.

Наявність локального правового акта з питань систематизації законодавства,  дає змогу впорядкувати зазначену ділянку роботи, враховуючи специфіку органу влади.

Тому, доцільно рекомендувати територіальним органам міністерств, центральних органів виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям для належної організації роботи юридичної служби у напрямку систематизації розробляти відповідні локальні акти.

Облік актів законодавства

Акти законодавства, що надходять до органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації підлягають обліку.

Основними принципами організації обліку законодавства є:

• повнота інформаційного масиву, що забезпечує фіксацію і забезпечення обсягом довідкової інформації, відсутність прогалин в інформаційному масиві;
• достовірність інформації, що заснована на використанні офіційних джерел опублікування нормативних актів, а також на своєчасній фіксації внесених змін в акти, включені в інформаційний фонд;
• зручність використання, необхідна для оперативного і якісного пошуку відомостей про право.

Розрізняють такі види обліку законодавства:

Журнальний облік, який є найбільш простим видом обліку законодавства - це фіксація реквізитів нормативних актів у спеціальних журналах.

         При веденні журнального обліку доцільно застосовувати наступні правила:

         1) журнали обліку актів законодавства України ведуться по видавниках (окремо обліковуються укази та розпорядження Президента України, окремо – постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, окремо – постанови Верховної Ради України та закони України, окремо – акти міністерств, відомств, тощо). В зазначених журналах обліковуються в першу чергу акти, які необхідні в роботі підприємства. Ведення журналів обліку актів законодавства здійснюється шляхом унесення інформації, у якій зазначаються номер, дата прийняття, дата надходження, вид, видавник, назва, джерело опублікування актів законодавства України в офіційних друкованих виданнях.

         2) в журналі обліку міжнародних договорів обліковуються міжнародні договори України, опубліковані у журналі «Офіційний вісник України» (або іншому офіційному друкованому виданні). В ньому зазначаються: номер, дата отримання, країна, вид, назва, дата підписання, дата ратифікації (затвердження, приєднання), дата набрання чинності, дата денонсації, дата втрати чинності, термін дії міжнародного договору, який обліковується.

*Журнальний облік актів законодавства в юридичних службах зустрічається найчастіше.

Картотечний облік, який є більш досконалою формою обліку законодавства. Це створення різного ряду картотек, тобто системи карток, розташованих за певною системою. Такий облік застосовується в центральних органах виконавчої влади, у великих установах та організаціях, які за родом своєї роботи мають справу з широким, багатогалузевим колом нормативних актів і потребують різнорівневої і великої за обсягом правової інформації.

У випадку застосування для обліку актів законодавства та міжнародних договорів систематичної картотеки її можна сформувати у відповідності до Класифікатора галузей законодавства України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 43/5 від 02 червня 2004 року. При цьому на кожний акт законодавства, що береться на облік, створюється картка обліку. У цій картці зазначаються код акта (згідно Класифікатора), вид акта, видавник, дата, номер, назва та джерело опублікування. В картці також зазначається інформація про нормативно-правові акти, які вносять зміни в облікований акт законодавства. Картки обліку картотеки на паперових носіях розміщуються в картотеці згідно із зазначеним на них кодом у відповідному розділі та підрозділі (розділи та підрозділи створюються відповідно до вимог Класифікатора) у хронологічному порядку за видом акта законодавства. Розділи та підрозділи розділяються картками-роздільниками, які на 1,5 см вище облікових. На картках-роздільниках зазначаються код та назва розділу (підрозділу). Код розділу також зазначається на картотечних ящиках. Коди, присвоєні актам законодавства проставляються на полях тексту актів законодавства.

*Картотечний облік актів законодавства в юридичних службах районного рівня зустрічається рідко.

Автоматизований облік законодавства, який в даний час все більш активно використовується на базі застосування сучасної комп'ютерної техніки і новітніх досягнень інформатики. Створення автоматизованих інформаційно-пошукових систем за законодавством має ряд безсумнівних переваг в порівнянні з іншими видами обліку нормативних актів.

Існуючі інформаційно-пошукові системи за законодавством містять десятки і сотні тисяч правових інформаційних документів і дозволяють здійснювати їх пошук за різними даними: вид і заголовок правового акту, його номер і дата прийняття, орган, який це рішення ухвалив, джерело і дата офіційного опублікування такого акту, використовувані в його тексті ключові слова та інше.

*Як правило усі  юридичні служби користуються в роботі  автоматизованими пошуковими системами.

Порядок підтримання текстів актів законодавства в контрольному стані

Відповідно до законодавства органи виконавчої влади, підприємства, установи, організації підтримують у контрольному стані нормативно-правові акти та забезпечують їх зберігання.

Контрольним примірником нормативно-правового акта є примірник, в якому проставляються відмітки про всі зміни, доповнення, визнання акта (статті, пункту) таким, що втратив чинність та зазначається інформація про вид, номер і дату прийняття, офіційне джерело опублікування акта, яким внесені зміни.

У контрольному стані обов'язково підтримуються акти законодавства, перелік яких може бути затверджено наказом по підприємству, та інші акти законодавства, необхідні в роботі, як підприємства в цілому так і юридичної служби безпосередньо. На контрольних примірниках нормативно-правових актів варто проставити штамп (зробити напис) «Контрольний примірник».

         Підтримання актів законодавства України в контрольному стані на паперових носіях здійснюється шляхом зазначення відомостей про внесені зміни, доповнення та іншої інформації безпосередньо до тексту акта законодавства. До кожного контрольного примірника акта законодавства доцільно вклеїти окремий аркуш з переліком актів законодавства, якими внесені зміни та доповнення тощо.

         Збір інформації про офіційне оприлюднення актів законодавства в друкованих виданнях може здійснюватися як за допомогою мережі Інтернет (на сайті Верховної Ради України), за допомогою правової пошукової бази, так і безпосередньо з отриманих за передплатою офіційних періодичних видань. Відповідна інформація може бути зазначена у відповідному розділі карток обліку систематичної картотеки або у журналі обліку актів законодавства, міжнародних договорів.

         Орган виконавчої влади, підприємство зобов'язані створювати умови для належної роботи і підвищення кваліфікації працівників юридичної служби, забезпечувати їх нормативно-правовими актами і довідковими матеріалами, іншими посібниками та літературою з правових питань, електронною системою інформаційно-правового забезпечення, а також доступом до інформаційних баз. Найбільш змістовне наповнення банку даних правової інформації може здійснюватися за допомогою офіційних періодичних видань Міністерства юстиції України. А саме: журналів «Офіційний вісник України», «Офіційний вісник України. Зі змінами», «Систематичне зібрання чинного законодавства України» та «Кодекси України». Останні три видання надходять зі змінами до актів законодавства, виданих у відповідних виданнях за попередній період, що є актуальним при виконанні функції з підтримання актів законодавства у контрольному стані.

         Для збереження актів законодавства, отриманих у вигляді збірників актів законодавства, іншої юридичної літератури доцільно здійснювати облік їх надходження та видачі. Вся юридична література, що надходить до установи може реєструватися у книзі обліку юридичних видань, а періодичні видання (особливо офіційні) - обліковуватися в журналі обліку періодичних видань. При цьому на першій і сімнадцятій сторінках юридичних та періодичних видань проставляється штамп, або просто робиться реєстраційний напис. Видача літератури повинна здійснюватися лише співробітникам підприємства, установи, організації, органу виконавчої влади з реєстрацією в окремому журналі.

Основні аспекти проведення перевірок з питань систематизації законодавства

Перевірки роботи стану систематизації законодавства в територіальних органах міністерств, інших центральних органах виконавчої влади, місцевих державних адміністраціях проводяться з урахуванням вимог:

• Положення про Головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 23 червня 2011 року № 1707/5 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 червня 2011 року за № N 759/19497;
• Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 23 червня 2011 року № 1707/5 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 червня 2011 року за № 760/19498;
• Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року № 1040;
• Порядку проведення органами юстиції перевірок стану правової роботи та систематизації законодавства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 18 січня 2012 року N 91/5 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України19 січня 2012 року за N 75/20388.

Відповідно до вимог Порядку

план перевірки стану систематизації законодавства включає такі пункти:

• наявність нормативної бази актів законодавства, у тому числі власних нормативно-правових актів, виданих після 24 серпня 1991 року;
• наявність нормативної бази актів УРСР та актів законодавства колишнього Союзу РСР, що застосовуються відповідно до компетенції;
• ведення обліку актів законодавства і міжнародних договорів України;
• підтримання актів законодавства у контрольному стані та їх зберігання;
• відслідковування інформації про офіційне оприлюднення актів законодавства в друкованих виданнях;
• узагальнення та поширення позитивного досвіду роботи з питань систематизації законодавства, підготовка методичних рекомендацій;
• ознайомлення із запитами громадян з питань систематизації законодавства.

Не пізніше ніж за сім календарних днів до дня проведення планової перевірки керівник Робочої групи забезпечує направлення підписаного уповноваженою посадовою особою органу юстиції листа-повідомлення об'єкту перевірки із зазначенням строку проведення перевірки, періоду, який перевірятиметься, та складу Робочої групи.

Об'єкт перевірки, який отримує лист-повідомлення, повинен розглянути його та створити відповідні умови для проведення перевірки.

За результатами перевірки оформлюється довідка і подається об'єкту перевірки не пізніше, ніж протягом 10 робочих днів після закінчення перевірки і має містити аналіз, висновки та рекомендації з усіх питань, які перевірялися.

У висновках довідки відображається узагальнений опис виявлених перевіркою порушень з посиланням на відповідні підпункти, пункти, статті нормативно-правових актів. Наприкінці довідки за результатами перевірки відображаються рекомендації з метою покращення стану роботи, усунення виявлених порушень і недоліків.

За результатами проведених перевірок стану систематизації законодавства найбільш типовим недоліком у роботі юридичних служб в напрямку систематизації законодавства є незабезпечення органів влади, підприємств, установ та організацій бюлетенем «Офіційний вісник України», не здійснення спеціалістами обліку актів законодавства і міжнародних договорів, відповідно до підпункту 18 пункту 10 Загального положення про юридичну службу та абзацу четвертого підпункту 5.7 Порядку проведення перевірок, відсутність обліку юридичної літератури.

Рекомендації розроблено Горностаївським

районним управління юстиції

Херсонської області для використання у

роботі юридичної служби